Die 1970er Jahre waren ein Jahrzehnt der Verunsicherung. Dabei hatte an ihrem Beginn die Vision von Fortschritt und Stabilität gestanden. Die Koalitionsregierung aus SPD und FDP trat im Herbst 1969 mit dem ambitionierten Programm an, die soziale Demokratie zu verwirklichen. „Reform“ lautete das Zauberwort. Doch schon nach kurzer Zeit wurde der idealistische Modernisierungsplan der neuen Regierung mit den harten Realitäten sich rasant verschlechternder sozioökonomischer Rahmenbedingungen konfrontiert. Am Ende des Jahrzehnts stand Kurt Sontheimers Diktum vor der „verunsicherten Republik“.
In dieser Periode vielfältiger Krisensymptome und zunehmend pessimistischer Grundstimmungen ereigneten sich die Höhepunkte der Auseinandersetzung zwischen Staat und RAF. Die Moll-Tonart in Politik und Gesellschaft steigerte die Wirkung der terroristischen Anschläge, die wiederum maßgeblich zur Krisenstimmung und Verunsicherung in der bundesdeutschen Gesellschaft beitrugen. Die Folgen waren teilweise extreme Wahrnehmungen, Deutungen und Reaktionen bei den politischen Akteuren, in der medialen Öffentlichkeit und in der Bevölkerung. Der Eindruck, sich in einem Krieg mit dem Terrorismus zu befinden, war schon damals ubiquitär.
Dennoch: Die These einer „tiefen Erschütterung“ der Bundesrepublik durch die RAF erweist sich bei nüchterner Betrachtung als übertrieben. Die deutschen Linksterroristen waren zu schwach und isoliert, um die politische und gesellschaftliche Ordnung ernsthaft zu gefährden. Ebenso verfehlt wäre es aber auch, das dynamische Verhältnis von Terrorismus, Staat und Öffentlichkeit in diesen Jahren ganz auf die Aspekte Inszenierung und Konstruktion, Perzeption und Kommunikation, Medialisierung und Visualisierung zu reduzieren. Der linke Terror war weder „Popanz“ noch „Phantom“. Er war sehr real. Die Fakten der Gewalttaten und Opfer nahmen Staat und Politik in die Pflicht. Der Linksterrorismus provozierte antiterroristische Sonderdiskurse, Sondermaßnahmen, Sondergesetze und Sonderprozesse. Wie man diese Reaktionen auch immer bewerten mag – dass der Staat auf die in der Bundesrepublik neuartige politische Gewalt eines linksextremen Untergrunds reagieren musste, steht außer Frage.
Wer gestaltete und wie entwickelte sich das staatliche Handeln gegen Terrorismus? Für die Politik der sozialliberalen Koalition lässt sich generell sagen, dass die zunächst aktive, leitungsbestimmte und langfristig planende Reformpolitik schon sehr bald von einer reaktiven, eher bürokratiebestimmten und situativ-kurzfristigen Krisenbewältigungs- und Maßnahmenpolitik überlagert wurde. Das lässt sich deutlich auch im Umgang mit terroristischer Gewalt erkennen. Erst überwog das eine, dann das andere Politikmuster, und schließlich wurde die gesamte Anti-Terrorismus-Politik auf den Prüfstand gestellt. Entsprechend lassen sich für die sozialliberale Ära drei Phasen der Terrorismusbekämpfung identifizieren:
1) In der aktiven Phase von 1969 bis 1974 war die Terrorismusbekämpfung in eine, von der neuen Regierung implementierten Politik der Inneren Sicherheit eingebunden. Die Initiative blieb noch weitgehend in der Hand der maßgeblichen Akteure um Bundeskanzler Willy Brandt und Bundesinnenminister Hans-Dietrich Genscher. Die Programme zur Inneren Sicherheit standen ursprünglich nicht im Zusammenhang mit der Reaktion auf Terrorismus, sondern sollten die Kriminalitätsbekämpfung insgesamt verbessern, um auch in dieser Hinsicht ideale Voraussetzungen für ein „offenes“ Gemeinwesen zu schaffen. Die Strafverfolgungsbehörden wurden erheblich verstärkt, besonders das Bundeskriminalamt. Moderne Computersysteme für die Fahndung wurden aufgebaut, Spezialeinheiten aufgestellt, die Zusammenarbeit und Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern verbessert. All das sollte nach dem Willen der Reformer durch sozialtechnische Steuerungsmaßnahmen (Sozialpolitik, Wohnungsbau, Jugendpflege etc.) flankiert werden, um jeder Form von Gewalt und Radikalismus den Boden zu entziehen. Die Terrorismusbekämpfung profitierte von der Aufrüstung der Polizei und gab der Regierung ein gewichtiges Argument, diesen kostspieligen Teil ihrer Reformpolitik durchzusetzen. Doch zunächst bestimmte noch das Projekt einer umfassenden Gesellschaftspolitik und nicht die punktuelle Fokussierung auf den Linksterrorismus die innere Sicherheitspolitik.
2) Das änderte sich in der reaktiven Phase von 1974 bis 1978. Die Anti-Terrorismus-Politik verselbstständigte sich, der Begriff „Innere Sicherheit“ wurde mehr und mehr auf die Bekämpfung des Terrorismus eingeengt. Auf die Eskalationen von 1974/75 und 1977 sowie den Stammheim-Prozess reagierte der Staat mit speziellen „Anti-Terror-Gesetzen“, politischen Krisenstäben und polizeilichen Großaktionen. Das Krisenmanagement unter Kanzler Helmut Schmidt, Innenminister Werner Maihofer und Justizminister Hans-Jochen Vogel wurde stark von den terroristischen Aktionen, ihrer Thematisierung in der medialen Öffentlichkeit und dem Druck der CDU/CSU-Opposition beeinflusst. Besonders gravierend war, dass die Legislative in mehreren Gesetzesschüben das materielle und formelle Strafrecht an die vermeintlichen Bedürfnisse der Terrorismusbekämpfung anpasste. Mit dem neuen Straftatbestand „Bildung einer terroristischen Vereinigung“ (§ 129a StGB) wurde die materielle Rechtsgrundlage für ein dichtes Netz weitgehender Sonderbefugnisse in der Strafverfolgung geschaffen: Die Verteidiger- und Beschuldigtenrechte wurden beschnitten, Schriftwechsel konnten überwacht, Kontaktsperren verhängt, Trennscheiben bei Verteidigergesprächen eingeführt, Verdächtige ohne genauen Haftgrund in Untersuchungshaft genommen und ganze Gebäudekomplexe pauschal durchsucht werden.
3) Nachdem die terroristische Gewalt und die Anti-Terror-Gesetzgebung 1977/78 ihren Höhepunkt erreicht hatten, trat die sozialliberale Anti-Terrorismus-Politik in ihre letzte, ihre reflexive Phase. Die wachsende Kritik an den staatlichen Maßnahmen löste nicht nur in der Öffentlichkeit, sondern auch bei vielen verantwortlichen Akteuren ein grundsätzliches Überdenken der bisher verfolgten Strategie aus. Die Initiative lag nun wieder stärker bei der Regierung, die sich jetzt weniger von den Ereignissen treiben ließ. In der Koalition zeigte sich eine neue Fähigkeit zur Reflexion und Evaluierung, ob man nicht doch zu einseitig auf den Sicherheitsapparat und Sondergesetze vertraut habe. Die liberale Gegenbewegung wurde durch die Tatsache gefördert, dass fast alle Fahndungserfolge vorrangig auf „Kommissar Zufall“ zurückzuführen waren. Die Beschränkung von Grundrechten sowie der Fahndungsaktivismus und die Datensammelwut der Polizei wurden immer kritischer hinterfragt. Der Datenschutz kam auf die politische Agenda. Bundesinnenminister Gerhart Baum bremste den Übereifer der Strafverfolgungsbehörden, suchte den Dialog mit dem Umfeld der Terroristen und unterstützte die politikberatende sozialwissenschaftliche Ursachenforschung, die bereits sein Vorgänger Maihofer angestoßen hatte.
Die Ansätze einer Neujustierung der staatlichen Anti-Terrorismus-Politik, die wegen des Regierungswechsels von 1982 unvollendet blieb, konnten das wachsende Misstrauen vieler Bürger gegen einen übermächtigen „Sicherheitsstaat“ nicht zerstreuen. Diese Ängste, ob berechtigt oder nicht, trugen dazu bei, dass alternative und gewaltfreie Protestformen gegen das politische Establishment, die sogenannten Neuen Sozialen Bewegungen, am Ende der 1970er Jahre erheblichen Auftrieb erhielten. Hierin liegt vielleicht die nachhaltigste politische und gesellschaftliche Wirkung der Auseinandersetzung zwischen Staat und Terrorismus. Die Pointe ist, dass dieser Effekt der freiheitlich-demokratischen Grundordnung letztlich zugute kam und den sozialliberalen Idealen von Integration, Partizipation und Sicherheit alles andere als abträglich war.
Unabhängig davon, wie man die Frage nach einer möglichen Überreaktion des Staates beantwortet, lässt sich konstatieren, dass die Bundesrepublik der Gewalt der RAF standhielt, ohne sich im Sinne der terroristischen Provokationsstrategie von einer liberalen, aber wehrhaften Demokratie zu einem autoritären „Sicherheitsstaat“ zu entwickeln. Am Ende war es nicht der demokratische Staat, der sich durch sein Vorgehen delegitimierte und seinen eigenen Untergang einleitete, sondern der Terrorismus der RAF und anderer Gruppierungen. Zugleich legt die historische Analyse allerdings auch nahe, dass noch so gut gerüstete Sicherheitsorgane und noch so weitgehende Sonderrechte nicht ausreichen, um eine vollständige Sicherheit gegen Terrorismus zu garantieren.