Die Konfrontation zwischen der Internationalen Arbeitsorganisation und den Nationalsozialisten 1933

Logo der International Labour Organization

Im Oktober 2013 tagte, wie alle vier bis fünf Monate, der Verwaltungsrat der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO)[1]. Die IAO ist eine Sonderorganisation der Vereinten Nationen zu Fragen der Arbeits- und Sozialpolitik mit Sitz in Genf. Auch wenn ihre Beschlüsse in der Regel keine Schlagzeilen machen und deren Umsetzung in nationale Bestimmungen ein langwieriger Prozess ist, so sind sie für die betroffenen Akteure, seien es Staaten, seien es nichtstaatliche Akteure wie Gewerkschaften und Unternehmer, von großer Bedeutung. Nicht zuletzt deshalb, weil diese internationale Organisation eben nicht allein aus Regierungsvertretern besteht, sondern auch Vertreter dieser beiden "zivilgesellschaftlichen Kräfte" zu ihren konstituierenden Bestandteilen zählen. Mit der "dreiteiligen" Struktur der nationalen Delegationen, dem "Tripartismus", nimmt die IAO eine Sonderstellung unter vergleichbaren internationalen Organisationen ein.

Der Termin der Sitzung im Oktober 2013 verweist auch auf einen Jahrestag: Vor achtzig Jahren, am 26. Oktober 1933, teilte die deutsche Regierung ihren Austritt aus der IAO mit. Dem vorangegangen war ein Eklat auf der Internationalen Arbeitskonferenz im Juni 1933, der Jahreskonferenz der IAO. Angeführt wurde die deutsche Delegation von Robert Ley, dem Leiter der nach dem Gewerkschaftsverbot am 2. Mai 1933 errichteten Deutschen Arbeitsfront. Doch darüber hinaus war dieser Austritt, so wie er offiziell begründet wurde, ein Teil des umfassenden Bruchs Deutschlands mit dem Völkerbundsystem.
Das Deutsche Reich, obwohl zum Völkerbund erst 1926 zugelassen, war bereits aufgrund seines starken industriellen Gewichts seit 1919 Mitglied der IAO.[2]

Die Arbeits- und Sozialpolitik der IAO seit 1919[3]

Die IAO war 1919 im Rahmen der Pariser Friedensverhandlungen gegründet worden. Ihre Satzung nahm Eingang in die dort beschlossenen Verträge. Mit der Erkenntnis, wie es im Einleitungssatz der Präambel ihrer Verfassung (im heutigen Text) heißt, dass: "(...) der Weltfriede auf Dauer nur auf sozialer Gerechtigkeit aufgebaut werden (kann)"[4], war die Organisation als Ergänzung des Völkerbunds um eine sozialpolitische Dimension konzipiert worden.
Die IAO war Teil des Völkerbundsystems. Sie überstand den Zweiten Weltkrieg nur dadurch, dass sie unmittelbar nach Ausbruch des Krieges auf den amerikanischen Kontinent verlagert wurde. Sie dürfte damit die einzige internationale Organisation sein, die eine direkte Kontinuität vom Völkerbund zum heutigen internationalen System der Vereinten Nationen aufweist.
An die Gründung der IAO waren hohe Erwartungen geknüpft worden: Sie sollte als eine Art internationales Sozialparlament mit Beschlüssen von Gesetzeskraft wirken. Dieser Anspruch, wie ihn vor allem die internationale Gewerkschaftsbewegung während des Ersten Weltkrieges artikulierte, wurde von den Siegermächten stark modifiziert. Die Beschlussmöglichkeiten der Organisation wurden "entschleunigt", die Umsetzung neuer international verbindlicher Sozialstandards einem komplizierten Regelwerk unterworfen, nach dem die entscheidende Souveränität bei den Mitgliedstaaten verblieb.[5]

Über Jahrzehnte hinweg wurden internationale Standards in Form von Übereinkommen und Empfehlungen verabschiedet und in einem mühsamen Verfahren in jeweils nationale Gesetzgebungen umgesetzt. Wie bei Beschlüssen aller internationalen Organisationen gilt, dass sie viele gesellschaftliche Bereiche in den Nationalstaaten zwar beeinflussen, deren Politik jedoch vorrangig von innenpolitischen Faktoren bestimmt wird.
Es wäre allerdings falsch, die IAO als „Spielwiese“ zu bezeichnen, wie das bei der Vorstellung des neuen Forschungsprojekts zur Geschichte des Reichsarbeitsministeriums am 25. Juni 2013 in Berlin geschah.[6] Trotz der Grenzen, die der IAO durch fehlende Bereitschaft der Mitgliedstaaten zu neuen sozialpolitischen Maßnahmen gesetzt werden, wäre beispielsweise die aktuelle Form des Arbeits- und Sozialrechts in Deutschland ohne deren Beschlüsse nicht vorstellbar. Dies gilt ebenso für die anderen Länder, wobei auch die Frage der Sicherung der Vereinigungsfreiheit, der Schutz des Vereinigungsrechts, als eine der wichtigsten Normen der IAO nicht übersehen werden darf.

Die Entstehung der IAO ist nicht denkbar ohne den "internationalen Systemkonflikt" in der Folge der Oktoberrevolution und der Entstehung einer internationalen kommunistischen Bewegung. Insofern war die Aufmerksamkeit, die sie in der Zwischenkriegszeit, vor allem in den zwanziger Jahren, erlangte, größer als heute, zumal inzwischen zahlreiche erst in jüngster Zeit entstandene Organisationen, vor allem Nichtregierungsorganisationen (NGOs), international tätig sind. Man denke etwa an die Menschenrechtsbewegung, bei der z. B. Organisationen wie Human Rights Watch oder Amnesty International gelegentlich auch zu besonders drastischen Vorkommnissen in der Sozialpolitik oder den Arbeitsbeziehungen Stellung nehmen und dabei in der Öffentlichkeit oft größere Aufmerksamkeit auf sich ziehen.

Gegenwärtig hat die IAO vor allem einen Schwerpunkt in der Beratung und der technisch-organisatorischen Hilfe bei der Entwicklung von Arbeits- und Sozialpolitik, z. B. beim Aufbau entsprechender nationaler Institutionen oder der Normensetzung. Eine solche Tätigkeit ist kaum schlagzeilenträchtig, so sehr Fragen der Arbeits- und Sozialpolitik allgemein auch die Öffentlichkeit bewegen. Zu den Tätigkeitsgebieten der IAO gehört zudem ein relativ unbekanntes Feld: Das zur Regelung von arbeitsrechtlichen Problemen in ihren Reihen geschaffene "Administrativgericht" stellt seit 1947 auch die Arbeitsgerichtsbarkeit für zahlreiche internationale Organisationen nicht nur im UNO-System.[7]

Die IAO und das nationalsozialistische Deutschland[8]

Der Fokus der folgenden Abschnitte richtet sich auf das Jahr 1933: "Wir verlassen Genfer Arbeitskonferenz. War auch nicht mehr erträglich", notierte Goebbels am 20. Juni 1933 lakonisch in sein Tagebuch[9] über das, was in Wirklichkeit ein erstrangiges PR-Desaster für die Nazis darstellte.
Die Entsendung einer Delegation zur Internationalen Arbeitskonferenz im Juni 1933 war als große Aktion geplant, um den Nationalsozialisten wenige Monate nach der "Machtergreifung" internationale Anerkennung zu verschaffen, ihnen mitten in der Weltwirtschaftskrise ein sozialpolitisches Gewissen zu bescheinigen und dabei auch eine Billigung des Gewerkschaftsverbots zu erreichen. Am Ende reiste die deutsche Delegation vorzeitig ab.

Dies war vor allem dem besonderen Charakter der Internationalen Arbeitskonferenz und der "dreigliedrigen" Zusammensetzung der Delegationen der Mitgliedstaaten geschuldet. Die jeweiligen Repräsentanten der Unternehmen und der Arbeiterschaft waren (und sind) von den Regierungen auf Vorschlag der Mehrheitsorganisationen in ihrem Bereich zu ernennen. Was sich in der Theorie des Vertragstextes von 1919 so einleuchtend anhört, hat in der Praxis zu zahlreichen Problemen geführt. Immer wieder haben sich Mitgliedstaaten nicht bereit gezeigt, die auf dem Papier versprochene Koalitions- oder Vereinigungsfreiheit zu gewähren. Dies galt etwa nach 1922 für die Mussolini-Diktatur, die regelmäßig einen faschistischen "Arbeiterführer" als italienischen Delegierten präsentierte, während die Gewerkschaftsfunktionäre im Gefängnis saßen. Immer wieder war es deshalb durch Arbeitervertreter aus anderen Ländern zur Anfechtung des italienischen Mandats gekommen, auch wenn sie regelmäßig von vielen Regierungs- und Unternehmensvertretern überstimmt wurden.[10]

Nach ihrer Machtübernahme hatten die nationalsozialistischen Eliten dafür gesorgt, dass die deutschen Vertreter in der IAO die neuen Herrschaftsverhältnisse unterstützten. Während dies auf Regierungs- und Unternehmensseite kein großes Problem darstellte, sah das für den Arbeitervertreter anders aus. Seit Ende 1932 war der Gewerkschafter und Sozialdemokrat Wilhelm Leuschner[11] der deutsche Arbeiterdelegierte für die IAO. Leuschner hatte sich in den Jahren zuvor als hessischer Innenminister einen Namen als entschlossener Nazi-Gegner gemacht. Auf Vorschlag der deutschen Gewerkschaften war er für die IAO nominiert worden. Leuschner nahm zunächst den Sitz im Verwaltungsrat ein, jenem zwischen den Jahreskonferenzen der IAO tagenden Gremium.

Doch am 2. Mai 1933 zerschlugen sich die Hoffnungen der deutschen Gewerkschaften, mittels Kompromissen weiter existieren zu können. Die Gewerkschaftshäuser wurden besetzt, die Führungsmitglieder verhaftet und mit ihnen auch Leuschner. Nach drei Tagen schwerster Misshandlungen ließ man Leuschner überraschenderweise frei. Inzwischen hatten die Nationalsozialisten mit der Deutschen Arbeitsfront (DAF) einen "Ersatz" für die Gewerkschaften eingerichtet. Ihr wurden auch die Arbeitgeberverbände eingegliedert, die nicht verboten, sondern nur übergeleitet wurden. Zu ihrem Führer ernannte Hitler den Reichsorganisationsleiter der NSDAP Robert Ley.[12] Zu diesem wurde Leuschner einbestellt, denn auf einer Beratung der IAO in Genf Ende April, zu der er nicht hatte fahren können, waren Fragen nach ihm aufgetaucht. Vor der Konferenz fand eine Sitzung des Verwaltungsrats statt, an der Leuschner teilnehmen sollte. Es sollte der Anschein von Normalität gewahrt werden, um den reibungslosen Übergang zur Vorstellung Leys als neuem deutschen Arbeiterdelegierten wenige Tage darauf zu ermöglichen.

Leuschner nutzte die Gelegenheit zu einer Auslandsreise, um den Informationsaustausch mit der internationalen Gewerkschaftsbewegung durch die Arbeiterdelegierten aus den anderen Ländern aufrechtzuerhalten. Doch auf der Verwaltungsratssitzung erfuhr er, dass er zur Arbeitskonferenz als technischer Berater für den "Arbeiterdelegierten" Robert Ley angemeldet worden war. Zusätzlich hatten die Nazis, um das Ganze noch glaubwürdiger zu machen, die Teilnahme eines Vertreters der – noch nicht verbotenen – christlichen Gewerkschaften, Bernhard Otte, angekündigt. All das sollte gleichsam Kontinuität zwischen der Zeit vor und nach der Errichtung der Diktatur suggerieren.

Der Eklat in Genf

Die Konferenz begann am 8. Juni 1933. Robert Ley, der pompöse Auftritte liebte, erlebte jedoch gleich am ersten Tag eine böse Überraschung. Als er im Dienstwagen, begleitet von SA-Männern, auf dem Gelände der Arbeitsorganisation vorfuhr, empfingen ihn die dort tätigen Arbeiter auf ihre Art: Sie entfernten die noch nicht international als staatliches Symbol zugelassene Hakenkreuzfahne von seinem Auto. Zudem kam es unmittelbar nach Konferenzbeginn am 8. Juni zu Protesten der Delegierten. Als Ley "im Namen von zehn Millionen deutschen Arbeitern" die Wahl eines italienischen Diplomaten zum Tagungspräsidenten unterstützte und sich dabei gegen die Enthaltung der Arbeiterdelegierten wandte, die zuvor vom angesehenen französischen Gewerkschaftsvorsitzenden Léon Jouhaux begründet worden war, kam es zu ersten direkten Konfrontation. Jouhaux rief ihm zu, er sei Kommissar des Reichs zur Überwachung der Arbeiter. Darauf konterte ihm der zur deutschen Delegation als "Angestelltenfachmann" gehörende berüchtigte Gauleiter von Danzig, Albert Forster, mit einem wohl proletarisch gedachten „Halt's Maul“.

Der Konflikt eskalierte in den folgenden Tagen. Die Mehrheit der Arbeiterdelegierten boykottierte Ley und wandte sich gegen seine Wahl in verschiedene Kommissionen der Konferenz. Es kam zum verbalen Schlagabtausch in der Arbeitergruppe. Ley gelang es allerdings mit Hilfe einer Konferenzmehrheit aus Regierungs- und Unternehmervertretern und gegen heftige Proteste der anwesenden Gewerkschafter, sich dennoch wählen zu lassen.

Und was tat Leuschner? Anstatt die erhoffte öffentliche Erklärung abzugeben, die Ley Legitimität bescheinigen sollte, schwieg er beharrlich. Durch informelle Kontakte zu anderen Delegierten informierte er über die wirkliche Lage in Deutschland. Auch der Druck von Seiten Leys, der Leuschner eine glorreiche Karriere versprach, half nichts. Es war abzusehen: Im Plenum musste über Leys Mandat diskutiert werden. Die Verhältnisse in Deutschland würden zur Sprache kommen, wozu der Internationale Gewerkschaftsbund, zu dem zahlreiche Arbeiterdelegierte gehörten, eine ausführliche Denkschrift vorgelegt hatte. Die Bürgschaft durch Leuschner oder den christlichen Gewerkschaftsführer Bernhard Otte blieb aus.

Hinzu kam Leys persönlicher Stil. Ley war nicht ohne Grund unter dem Beinamen Reichstrunkenbold bekannt. Entsprechend machte er das Genfer Nachtleben unsicher, was ihn in den Augen der anderen Delegierten diskreditierte. Bei einer Pressekonferenz für die deutschen Journalisten erging er sich am 12. Juni in rassistischen Bemerkungen über die südamerikanischen Delegierten, neben denen man als Deutscher sitzen müsse. Doch unter den "gleichgeschalteten" deutschen Journalisten aus dem Reich hatte sich auch ein Korrespondent der Danziger sozialdemokratischen Tageszeitung befunden, die aufgrund der Kontrolle durch den Völkerbund über die Stadt noch frei berichten konnte. Leys Bemerkungen machten dadurch sofort die Runde und führten zu heftigen Protesten nicht zuletzt der lateinamerikanischen Delegierten. Die deutsche Delegation hatte jetzt auch mit heftiger Ablehnung durch deren eher konservative Regierungen zu rechnen. Trotz eilig vorgetragener Dementis war die Situation unhaltbar geworden. Ley fuhr zu Konsultationen nach Berlin. Schließlich blieb, um die mehrfache Blamage zu übertünchen, nichts anderes übrig, als die deutsche Delegation am 19. Juni offiziell abzuziehen. Damit entging man auch der bereits geplanten Diskussion mit anschließender Abstimmung über Leys Mandat. Als Begründung gaben die deutschen Delegationsführer an, die "marxistischen Delegierten" hätten Deutschland beleidigt und eine Mitarbeit ihrer Delegation unmöglich gemacht.

Die Blamage der Nazis

Und was blieb übrig vom "sozialpolitischen Fortschritt" im "neuen deutschen Arbeiterstaat", wie die deutsche Propaganda es formuliert hatte?
Zum Kernthema der Konferenz, der Einführung der Vierzig-Stunden-Woche, die noch vor dem Abzug der deutschen Delegation debattiert worden war, hatte der deutsche Regierungsvertreter Werner Mansfeld[13] – und bezeichnenderweise nicht der "Arbeiterdelegierte" Ley – erklärt, Deutschland habe bereits alles zur Verkürzung der Arbeitszeit getan. Auch wenn man den Sinn in der Bekämpfung der Massenarbeitslosigkeit anerkenne, könne man nicht zu ihrer sofortigen Einführung aufrufen. Dementsprechend stimmte die deutsche Delegation mit der Mehrheit der Konferenz für eine Vorgehensweise, mit der diese Forderung elegant auf die lange Bank geschoben wurde. Dabei hatte, wie das SPD-Exil-Organ "Neuer Vorwärts" unter der Überschrift "Arbeitsfront gegen Arbeiter" hervorhob, selbst der faschistische italienische Arbeiterdelegierte für die sofortige Einführung gestimmt. Die traditionell von den Gewerkschaftsvertretern erhobene Forderung nach Arbeitszeitverkürzung war von der Mussolini-Regierung aufgegriffen worden, die sich davon einen Ausweg aus der Weltwirtschaftskrise erhoffte, bis dann auch für den italienischen Faschismus Aufrüstung und Krieg als Krisenbewältigungsinstrument bestimmend wurde.

Zweifellos hatten die Nationalsozialisten nicht die Propagierung von Maßnahmen zum sozialpolitischen Fortschritt geplant. Eine Arbeitszeitverkürzung wäre für die in Angriff zu nehmende Aufrüstung ein Hindernis, was dem Direktor der Arbeitsorganisation Harold Butler bei einem späteren Besuch in Berlin auch unverblümt mitgeteilt wurde. Somit scheute die neue nationalsozialistische Regierung sich nicht, in dieser Frage das faschistische Italien zu brüskieren.

Die nationalsozialistische Presse hatte zu Beginn der Arbeitskonferenz großes Aufhebens von der Teilnahme der deutschen Delegation gemacht. Offensichtlich erwartete man viel von einem erfolgreichen Auftritt. Im Verlauf der Konferenz wurde die NS-Presse schnell kleinlaut, die Berichterstattung darüber rückte nach hinten, und schließlich hieß es nach Abzug der Delegation, man habe die Provokationen der Marxisten durchkreuzt. Im Übrigen habe, wie der "Völkische Beobachter" schrieb, Deutschland seit Bismarck in der Sozialpolitik keine Belehrungen nötig.

Zum Empfang der zurückgekehrten deutschen Delegation organisierten die Nazis eine große Kundgebung im Berliner Lustgarten, zu der ganze Betriebe delegiert wurden. Um zu zeigen, dass der Klassenkampf nun überwunden sei, sprach der deutsche Arbeitgeberdelegierte Hans Vogel – zum ersten Mal, so wurde betont, sei dies auf einer Arbeiterkundgebung möglich. Eine Exilpublikation notierte entgegen den Erfolgsmeldungen, dass die Arbeiter, sobald sie auf den Kundgebungsplatz einmarschiert waren, die nächste Gelegenheit benutzten, um nach Hause zu gehen.

Letztlich war es jedoch nicht die Unfähigkeit Robert Leys, die den geplanten Erfolg in Genf scheitern ließ. Hätte sich Leuschner auch nur, um Schlimmeres abzuwenden, von Leys Offerten breitschlagen und zu irgendeiner Erklärung hinreißen lassen, statt standhaft zu schweigen, hätten die Nationalsozialisten einen beträchtlichen Erfolg errungen. Leuschner selbst wurde in vertraulichen Gesprächen aufgefordert, in der Schweiz zu bleiben und von dort den Widerstand zu organisieren. Er hoffte jedoch, noch illegal im „Reich“ wirken zu können, kehrte zurück und wurde verhaftet. Die internationale Gewerkschaftsbewegung unternahm sofort eine Solidaritätskampagne, die ihn im Juni 1934 frei bekam. Er bemühte sich nun um die Verwirklichung seiner Widerstandspläne und vernetzte alte gewerkschaftliche Kontakte. Dies machte ihn schließlich zu einem der herausragenden Organisatoren in der Vorbereitung des 20. Juli, auch wenn sein Name gewöhnlich hinter denen der militärischen Verschwörer zurücksteht. Als einer der Hauptangeklagten wurde er vom nationalsozialistischen "Volksgerichtshof" unter Roland Freisler zum Tode verurteilt und am 29. September 1944 hingerichtet.

Zweifellos war die Genfer Blamage nur eine Episode auf Hitlers Weg zum Weltkrieg. Im Vergleich zu anderen internationalen Konferenzen jener Jahre war die Arbeitskonferenz nicht von großer Tragweite. Allerdings handelte es sich um eine öffentliche Zurückweisung der nationalsozialistischen Diktatur und rief ein entsprechend großes internationales Echo hervor. Von der Forschungsliteratur zur deutschen Außenpolitik wird diese Konferenz zumeist übersehen. In der Diplomatiegeschichte spielt die internationale Sozialpolitik kaum eine Rolle. Sie blickt, für diesen Zeitraum, vielmehr auf die zeitgleich tagende Abrüstungskonferenz in Genf und die Weltwirtschaftskonferenz in London, deren Scheitern weitreichendere Auswirkungen nach sich zogen. Zudem ist gewerkschaftliches Handeln auf internationaler Ebene, mit dem die Geschichte der IAO eng verknüpft ist, ein Thema der Geschichte der internationalen Arbeiterbewegung, die seit den neunziger Jahren eher an den Rand der Zeitgeschichtsschreibung gerückt ist.

Dass die Konferenz von 1933 einen solchen Ausgang fand, lag vor allem daran, dass hier nicht allein Berufsdiplomaten das Wort führten. Ohne die internationalen Gewerkschaftsführer als Delegierte, allen voran Jouhaux, den Friedensnobelpreisträger des Jahres 1951, wäre Hitlers Abgesandten nicht Paroli geboten worden zu einer Zeit, in der die offizielle Außenpolitik der Weltmächte ihm entgegenkommen wollte. Obwohl die IAO einen internationalen, durch Vertrag festgelegten Zusammenschluss von Mitgliedstaaten darstellt, handelte es sich aufgrund ihres besonderen Charakters um ein erfolgreiches Wirken des Eingreifens nichtstaatlicher Akteure, selbst wenn man mit einer gewissen Berechtigung einwenden kann, dass deren Wirksamkeit letztlich sehr beschränkt war und die folgende Entwicklung zur Katastrophe des Zweiten Weltkrieges nicht aufhalten konnte.[14]