Das Phantasma „Ausländerkriminalität“

Erst im Jahr 2024 stellte die damalige Bundesinnenministerin Nancy Faeser (SPD) unmissverständlich fest, dass Deutschland ein Problem mit „Ausländerkriminalität“ habe. Sie forderte eine Nulltoleranz-Politik und beschleunigte Abschiebungen nichtdeutscher StraftäterInnen.[1] Die Wurzeln dieser sicherheitspolitischen Rhetorik reichen weit zurück – bis zur Herbsttagung des Bundeskriminalamts (BKA) im Oktober 1988. Was als fachlich-nüchterner Beitrag zur Versachlichung von Migrations- und Sicherheitsfragen angekündigt wurde, entpuppte sich als Schlüsselmoment einer politischen Neuausrichtung: Der „Ausländer“ löste fortan den Linksterrorismus als Projektionsfläche innenpolitischer Bedrohungsfantasien ab.[2]

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Doch worauf basiert diese Wahrnehmung? Gibt es tatsächlich eine Bedrohung durch „Ausländer“ oder handelt es sich vielmehr um ein diskursives Konstrukt, das gesellschaftliche Ängste bündelt und sicherheitspolitische Interessen legitimierte? Hier setzt der folgende Beitrag an: Er fragt nach den Bedingungen, unter denen ein solches Narrativ entstehen konnte. Und wie es bis heute fortwirkt.

Deutschlands Einwanderungsparadox: Zwischen Anwerbung und Abwehr

Die Aussage des Bundeskanzlers Helmut Kohl in seiner Regierungserklärung von 1982, Deutschland sei „kein Einwanderungsland“, stand bereits seinerzeit im klaren Widerspruch zur Realität.[3] Seit den 1950er Jahren hatte die Bundesrepublik durch Anwerbeabkommen mit Mittelmeeranrainerstaaten systematisch Arbeitskräfte für den Niedriglohnsektor rekrutiert und dadurch eine anhaltende Zuwanderung ausgelöst.

Doch während die Aufnahme von MigrantInnen nach außen den Bruch mit dem nationalsozialistischen Erbe demonstrieren sollte, manifestierte sich in der staatlichen Praxis eine Kontinuität institutionalisierter Ausgrenzung. Zugleich wurde die Zuwanderungsdebatte zum Austragungsort gesellschaftlicher Aushandlungsprozesse über die deutsche Identität und beförderte – angetrieben durch Rezession und steigende Arbeitslosigkeit seit den späten 1960er Jahren – ein neues ethnisches Selbstverständnis.[4] Mit zunehmenden Integrationsforderungen und migrantischem Widerstand eskalierte die Feindseligkeit zu Beginn der 1980er Jahre in rechter und rassistischer Gewalt, so beispielsweise beim Brandanschlag in Hamburg auf ein Flüchtlingsheim durch die deutsche Aktionsgruppe und dem Oktoberfest-Attentat 1980.[5]

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Konstruktion der inneren Bedrohung

In diesem aufgeheizten gesellschaftlichen Klima lud das BKA vom 18. bis 21. Oktober 1988 zur jährlichen Herbsttagung nach Wiesbaden. In den Jahren zuvor hatte das vom Bundesinnenministerium koordinierte Politikfeld der Inneren Sicherheit aus Polizei, Verfassungsschutz, Justiz und Zoll systematisch an Bedeutung gewonnen. Sein Funktionsprinzip folgt einer scheinbar schlüssigen Logik: (Demokratische) Freiheit setze Sicherheit voraus. Diese wiederum erfordere die entschlossene Bekämpfung innerer Bedrohungen. Doch die Entwürfe spezifischer Bedrohungsszenarien und Feindbilder sind kein Nebeneffekt, sondern vielmehr konstitutiv für die institutionelle Praxis: Sicherheitsmaßnahmen legitimieren sich folglich durch die permanente Beschwörung von bestimmter Unsicherheit.[6]

Dem BKA kommt hierbei als kriminalpolizeilicher Leitinstanz eine tragende Rolle zu. Die Behörde nimmt eine informative „Schnittstellenfunktion“ zwischen Polizei, Politik und Wissenschaft ein.[7] Durch die Polizeiliche Kriminalstatistik (PKS), fachspezifische Publikationen und die Herbsttagung prägt sie den sicherheitspolitischen Diskurs, rahmt Debatten und leitet gesetzliche Neuausrichtungen ein. Entscheidend ist dabei, dass das BKA Kriminalität nicht lediglich erfasst, sondern sie im Wechselspiel mit gesellschaftlichen Diskursen definiert.[8] Mit der thematischen Ausrichtung der 1988er Konferenz auf „Ausländerkriminalität“ deutete sich an, wohin sich der sicherheitspolitische Blick fortan richten würde.

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Die Herbsttagung 1988: Bühne sicherheitspolitischer Deutungsmacht

BKA-Präsident Heinrich Boge begrüßte die 22 ReferentInnen, darunter Carl-Dieter Spranger, den als Ehrengast eingeladenen parlamentarischen Staatssekretär beim Bundesinnenminister Friedrich Zimmermann, und ein vielfältiges Publikum aus Justiz, Wissenschaft, Verwaltung und Kirchen. Bereits in seiner Eröffnung vollzog er eine rhetorische Gratwanderung: Boge kritisierte die „undifferenzierte mediale Berichterstattung“ über die PKS und erklärte, die Tagung wolle bestehenden Vorurteilen gegenüber „Ausländern“ entgegenwirken. Im gleichen Atemzug legitimierte er die Veranstaltung jedoch durch einen „signifikanten Anstieg von Straftaten ausländischer Täter“, verursacht durch Grenzöffnungen, Arbeitsmigration und den „Zustrom von Asylantengruppen“.[9]

Dieser Widerspruch zwischen Differenzierungsanspruch und Bedrohungsrhetorik durchzog die gesamte Veranstaltung und zeigt sich bezeichnenderweise schon im Terminus des „Ausländers“ selbst. Trotz seiner juristischen Definition als Nicht-Staatsangehöriger bildet er zugleich den Gegensatz zum imaginierten Prototyp des ethnisch-kulturellen Deutschen und stabilisiert eine soziale Dichotomie zwischen „Eigenem“ und „Fremdem.[10] Die Bezeichnung verweist damit nicht allein auf einen rechtlichen Status, sondern kann zur dauerhaften sozialen Zuschreibung werden, wie sich exemplarisch an dem Begriff des „inländischen Ausländers“ zeigt. Dieser wurde von Wolfgang Sielaff, ab 1988 Leiter des Hamburger Landeskriminalamtes, im Kontext der Tagung eingeführt, als er die Schwierigkeit bei der Ermittlung von migrantischen Tatverdächtigen problematisierte.[11]

Doch auch zwölf andere ReferentInnen, darunter der SPD-nahe, konservative Sozialphilosoph Günter Rohrmoser sowie Spranger, umrahmten Migration als Sicherheitsproblem: Sie verwiesen auf die organisierte Kriminalität und forderten strengere Regeln für Abschiebungen sowie eine engere EU-weite Kooperation.

Die Beiträge Rohrmosers und Sprangers offenbarten zudem ein Modell ethnischer Hierarchisierung. So forderte Spranger, nachdem er die angeblich „abwegig[en]“ Vorwürfe der „Fremdenfeindlichkeit“ in der Tagungsausrichtung zurückgewiesen hatte, in der polizeilichen Datenerhebung „klar nach nationalen Identitäten“ zu unterscheiden. Jeder weitere Zuzug von MigrantInnen sei zu stoppen, wobei er Staaten der Europäischen Gemeinschaft ausgenommen wissen wollte. Stattdessen problematisierte er explizit Auseinandersetzungen zwischen türkischen und jugoslawischen Migranten sowie den Rauschgifthandel von „Angehörigen schwarzafrikanischer Staaten“ – letzteres eine pauschalisierende Zuschreibung, die auch von sieben weiteren Rednern vorgenommen wurde. Spranger inszenierte die Überwachung dabei gekonnt als Minderheitenschutzmaßnahme, indem er MigrantInnen selbst als potenzielle Opfer „ausländischer“ Kriminalität darstellte.[12]

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Fortgesetzte Denkmuster: NS-Kontinuitäten im BKA-Diskurs?

Noch drastischer fiel die Argumentation Rohrmosers aus, die in einem kulturellen Viktimisierungsnarrativ gipfelte: Das „interkulturelle und interreligiöse [...] Ausländerproblem“ bedrohe das „deutsche Christentum“. Deutschland müsse seinen Status als Einwanderungsland beenden. Rohrmosers Vortrag mündete in eine dreiste Verharmlosung des Nationalsozialismus und der Shoah, als er sich auf die „Endlösung der deutschen Frage“ bezog. Er unterstellte, manche sähen in einer ethnischen Marginalisierung der Deutschen, einer entstehenden „Menschheitsrepublik“, eine Form der „endgültige[n] Wiedergutmachung“ für die nationalsozialistischen Verbrechen.[13] Mit dieser Formulierung setzte er die NS-Verbrechen mit Zuwanderung in die Bundesrepublik gleich und stilisierte Deutschland zum Opfer eines vermeintlichen moralischen Imperativs zur nationalen Selbstauflösung. Die NS-Relativierung ist umso bemerkenswerter, als sich das BKA nach eigener Darstellung seit den 1970er Jahren aktiv um die Beseitigung personeller und struktureller NS-Bezüge bemühte.[14] Dass ausgerechnet Rohrmoser, der noch 1944 NSDAP-Mitglied geworden war, als Redner eingeladen wurde, verdeutlicht die Widersprüchlichkeit dieser Bemühungen.

Doch die Kontinuitäten reichen tiefer, wie ein Blick auf die Terminologie der Tagung und die begriffsgeschichtliche Dimension des Kompositums „Ausländerkriminalität“ zeigt. Die Verknüpfung von „Ausländern“ und „Kriminalität“ lässt sich bis in die unmittelbare Nachkriegszeit zurückverfolgen, als Displaced Persons (DP’s) immer wieder mit gesteigerter Kriminalität in Verbindung gebracht wurden.[15] Verwendung fand der Topos zuvor schon im „Dritten Reich“: Der Polizeikommandant Max Julier beschrieb in seiner Schrift Die staatspolitische Bedeutung der Ausländerkriminalität (1937). Darin stilisierte er die „asozialen Fremdländer“ – der Begriff des „Fremdländers“ stammt bereits aus dem 19. Jahrhundert – als moralisch verkommene Kriminelle und plädierte für strengere Gesetze sowie verstärkte Ausweisungen.[16] Seit den 1960er Jahren kam die Wortschöpfung der „Gastarbeiterkriminalität“ auf, die das rassistische Wissen der Behörden eindrücklich dokumentiert.[17] Trotz dieser historischen Vorbelastung verwendete das BKA den Begriff für seine Herbsttagung und knüpfte damit faktisch an nationalsozialistische Sprachmuster an.

Statistische Evidenz in der Kritik

Als Beleg für die vermeintliche Bedrohung durch „Ausländer“ dienten im Verlauf der Tagung die Zahlen der PKS. Ihre Aussagekraft ist jedoch bis heute allein aufgrund der Kategorie „nichtdeutsche Tatverdächtige“ begrenzt: Darunter werden sowohl zugewanderte StaatsbürgerInnen, Touristen, Stationierungsstreitkräfte als auch Personen ohne legalen Aufenthaltsstatus gefasst. Diese Bündelung begünstigt bei unkritischer Wiedergabe gravierende Missverständnisse.[18]

Obwohl sogar Boge und Spranger auf diesen methodischen Mangel verwiesen, präsentierte die Mehrheit der Vortragenden, darunter paradoxerweise Spranger selbst, die in der Rubrik gefassten Personen als eine einheitliche Gruppe von MigrantInnen.[19] Sie verwiesen auf die Gesamtzahl der im Jahr 1987 erfassten „nichtdeutschen Tatverdächtigen“ ohne eine entsprechende Differenzierung. Die verzerrte und stereotypisierende Darstellung, welche Boge eingangs noch den Medien vorwarf, wurde somit im Verlauf der Tagung selbst perpetuiert.

Ungefähr ein Fünftel der Delikte des Jahres 1987, auf die sich im Verlauf der Tagung bezogen wurde, gingen außerdem auf migrationsspezifische Tatbestände zurück, etwa auf Verstöße gegen das Ausländergesetz. Demografische Faktoren wie der hohe Anteil junger Männer unter den MigrantInnen verstärkten die Zahlen zusätzlich, da diese Altersgruppe generell und herkunftsunabhängig eine höhere Delinquenzrate aufweist. Weitere methodische Defizite der PKS liegen bis heute in der selektiven Erfassung, pauschalen Kriminalisierung und erhöhten Anzeigebereitschaft gegenüber Nichtdeutschen ebenso wie bei den behördlichen Entscheidungsspielräumen.[20]

Hervorzuheben ist, dass immerhin sieben ReferentInnen, vorwiegend aus Wissenschaft und Kommunalverwaltung, diese Mängel kritisierten und sich klar gegen die Tagungsausrichtung positionierten. Ihre Aussagen reichten von einer polizeikritischen Missbilligung übermäßiger Kontrolle und Gewalt gegen rassifizierte Personen über den Verweis auf Delinquenz begünstigende Integrationsdefizite bis hin zur Einordnung von „Ausländerkriminalität“ als sozialer Konstruktion. Schlussendlich verhallten die Gegenpositionen jedoch als Dissens ohne politische Wirkmacht.

Nachwirkungen und institutionelle Verfestigung

Die Auswirkungen der Herbsttagung sind bis heute spürbar. Im Anschluss erlebte der Begriff „Ausländerkriminalität“ eine wesentlich durch die behördliche Reaktualisierung angestoßene Konjunktur in Politik und Medien.[21] Zwischen 1988 und 1994 stieg die Zahl polizeilich registrierter Tatverdächtiger ohne deutschen Pass um über 80 Prozent – ein Anstieg, der weniger auf veränderte Kriminalitätsrealitäten als auf die erhöhte Kriminalisierung rassifizierter Personen sowie auf ubiquitäre Praktiken wie Racial Profiling hindeutet.[22]

Parallel wurden tiefgreifende gesetzliche Maßnahmen eingeleitet: Novellierungen des Ausländergesetzes führten zu umfassenden Melde- und Informationspflichten, und das Asylverfahrensgesetz von 1992 machte die erkennungsdienstliche Behandlung von Asylsuchenden zur Regel.[23] Während zunehmend automatisierte Anwendungen wie das in Baden-Württemberg, Hessen und Niedersachsen eingesetzte „Landeseinheitliche Dialogverfahren für das Ausländerwesen“ (LaDiVA) weitreichende Datensammlungen und elektronischen Austausch ermöglichten, schuf das Ausländerzentralregistergesetz von 1994 zugleich eine rechtliche Grundlage für datenbezogene Eingriffe im Namen der Kriminalitätsbekämpfung. Praktisch bedeutete dies, dass jeder Kontakt mit den Ausländerbehörden potenziell für Polizei und Nachrichtendienste genutzt werden konnte.[24]

Zwar werden „ausländerrechtliche Verstöße“ in der PKS inzwischen getrennt ausgewiesen und auch die zusätzliche Kategorie „Zuwanderinnen/Zuwanderer“ soll heute zu realitätsnäheren Darstellungen beitragen. Allerdings blieb die auf der Tagung artikulierte Kritik ebenso folgenlos wie jene der darauffolgenden Jahrzehnte: Eine grundlegende Überarbeitung der Erfassungskategorien fand nicht statt. Die methodischen Mängel und die problematische Datengrundlage bestehen fort und begünstigen weiterhin Verzerrungen.

Die auf der Tagung geforderten sicherheitspolitischen Maßnahmen wurden hingegen sukzessive umgesetzt. Von einer Versachlichung der aufgeheizten Migrationsdebatte konnte keine Rede sein. Stattdessen generierte die Feindbildkonstruktion „Ausländer“ ein funktionales Narrativ, das bis in die Gegenwart strukturelle Defizite verhüllt und gesellschaftliche Konflikte externalisiert.

[1] Polizeiliche Kriminalstatistik 2023: Gewalt-, Jugend- und Ausländerkriminalität sind gestiegen, Pressemitteilung vom 09.04.2024, Bundesministerium des Innern.
[2] Vgl. Bundeskriminalamt Wiesbaden (Hg.), Ausländerkriminalität in der Bundesrepublik Deutschland. Arbeitstagung des Bundeskriminalamts Wiesbaden vom 18.–21. Oktober 1988 (BKA-Vortragsreihe, Bd. 34), Wiesbaden 1989, online abrufbar unter: Bundeskriminalamt.
[3] Vojin Saša Vukadinović, Rassismus in der bundesdeutschen Nachkriegsgeschichte, in: ders. (Hg.), Rassismus. Von der frühen Bundesrepublik bis zur Gegenwart, Berlin 2023, S. 1-64, hier S. 26.
[4] Vgl. Maria Alexopoulou, Rassismus als Leerstelle der deutschen Zeitgeschichte, in: Nationaler Diskriminierungs- und Rassismusmonitor (Hg.), Rassismus Forschung I. Theoretische und interdisziplinäre Perspektiven, Bielefeld 2023, S. 23-56.
[5] Vukadinović, Rassismus in der bundesdeutschen Nachkriegsgeschichte, S. 23.
[6] Thomas Kunz, Der Sicherheitsdiskurs. Die innere Sicherheitspolitik und ihre Kritik, Bielefeld 2005, S. 16.
[7] Ebd., S. 177.
[8] Ebd., S. 10.
[9] Heinrich Boge, Einflüsse nichtdeutscher Straftäter auf die organisierte Kriminalität – Situation und Bekämpfung in der Bundesrepublik Deutschland –, in: BKA, Ausländerkriminalität, S. 101-119, hier S. 104.
[10] Vgl. Dieter Gosewinkel, Anna Katzy-Reinshagen, „Ausländer“, in: Inken Bartels, Isabella Löhr et al. (Hg.), Inventar der Migrationsbegriffe, 20.01.2022, DOI: https://doi.org/10.48693/18.
[11] Wolfgang Sielaff, Praktische Schwierigkeiten bei Ermittlungen gegen ausländische Tatverdächtige, in: BKA, Ausländerkriminalität, S. 129-143, hier S. 130.
[12] Carl-Dieter Spranger, Eröffnungsansprache, in: ebd. S. 13–22, hier S. 13 f u. 18.
[13] Günter Rohrmoser, Deutsche Staatsgewalt und Ausländer, in: ebd., S. 23-33, hier S. 25.
[14] Immanuel Baumann, Herbert Reinke et. al., Schatten der Vergangenheit. Das BKA und seine Gründungsgeneration in der frühen Bundesrepublik, Köln 2011, S. VI.
[15] Maria Alexopoulou, Rassistisches Wissen in der Transformation der Bundesrepublik Deutschland in eine Einwanderungsgesellschaft 1940–1990, Göttingen 2024, S. 99-128.
[16] Max Julier, Die Staatspolitische Bedeutung der Ausländerkriminalität, in: Archiv des öffentlichen Rechts Jg. 67 (N.F. 28), H. 1 (1937), S. 77-87.
[17] H. Catherine Davis, “Gastarbeiterkriminalität” und die Anfänge der Polizeilichen Kriminalstatistik in der frühen Bundesrepublik, in: Geschichte und Gesellschaft 47 (2021), H. 3, S. 467-497.
[18] Heinrich Boge, Begrüßung, in: BKA, Ausländerkriminalität, S. 9-11, hier S. 9 f.
[19] Vgl. Heinrich Boge, Begrüßung, in: BKA, Ausländerkriminalität, S.3; Vgl. Carl-Dieter Spranger
[20] Bernhard Villmow, Reaktionen von Polizei und Justiz auf Ausländerdelinquenz, in: ebd. S. 35-62, hier S. 36, u. Michael Walter, Ausländerkriminalität gestern – heute – morgen, in: ebd. S. 63-81, hier S. 63.
[21] Vgl. Verlaufskurve für „Ausländerkriminalität“, erstellt am 22.01.2026, Digitales Wörterbuch der deutschen Sprache (DWDS).
[22] Christian Pfeiffer, Das Problem der sogenannten „Ausländerkriminalität“. Empirische Befunde, Interpretationsangebote und (kriminal-)politische Folgerungen, hg. von Kriminologisches Forschungsinstitut Niedersachsen e.V. (Forschungsberichte Nr. 42), Hannover 1995, S. 3.
[23] Vgl. Thilo Weichert, Ausländererfassung in der Bundesrepublik – die informationelle Sonderbehandlung von Immigrantinnen und Flüchtlingen, in: CILIP H. 45/2 (1993), S.30-38, hier S. 33f; Thilo Weichert, Karin Schuler, Das Ausländerzentralregistergesetz – Was Recht ist. Europarechtlicher und verfassungsrechtlicher Korrekturbedarf beim AZRG, Netzwerk Datenschutzexpertise, 2022, S. 26 f.
[24] Weichert, Ausländererfassung, S. 35.